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???????:?????????中央汇金的定位:能否走向淡马锡模式




南方周末　 　2005-05-08 16:28:33


　　□钟伟
　　　　
　　目前中国国有企业管理体制，仍然是昂贵的、借助国有资产规模实现的粗放形态的战略控制力，这多少造成了对其实施有效管理的困境，新加坡淡马锡经验值得借鉴
　　　　
　　目前中国国有资产的管理出现了两个有趣的主体，一个是国资委系统，另一个是持有三家国有银行共计600亿美元的中央汇金投资有限责任公司。关于国资委体系，近年来的讨论已经颇为丰富，在最近工商银行获得汇金150亿美元的注资之后，汇金模式的前景更令人关注。我们认为，汇金模式更为积极精炼，其目前定位为政府背景公司，其前景可能是可公开上市的纯粹投资控股公司，而新加坡的淡马锡模式对其有较强的借鉴作用。
　　　　
　　国资委和中央汇金：扮演股东角色远近不同
　　
　　在讨论此问题之前，需要我们了解定位国有企业的三个基本前提。第一，在全球经营绩效良好、管理有效的国有企业，其在国民经济中的比重并不大。如瑞典国有企业的GDP的占比约7％，这个数据在韩国为9％，在新加坡为12％，在美国仅为不足1％。过大的国有经济部门必然分散政府精力，影响政府治理效率的提高。第二，保障政府通过企业实现国家战略利益的手段，不仅仅可以通过设立由政府直接控股的国有企业的模式，也可以综合运用法律等多种手段。例如韩国就根据《证券和交易法》，使得财政与经济部有权指定任何从事“对国民经济有重要意义的产业”的公司为“公共性质的公司”，只要国家保有在该公司不少于15％的股份，政府就可以依法限制这些公司的代理投票，以确保政府在必要时刻对这些公司的控制。第三，国有企业不能担负过多的社会责任，否则政府难以对其进行绩效评价。
　　从以上三个角度来观察，目前中国国有企业管理体制，仍然是昂贵的、借助国有资产规模实现的粗放形态的战略控制力，这多少造成了对其实施有效管理的困境。那么中国的国有资产管理层次可如何划分呢？我们认为大致可以分为三个层次，第一层次，即作为独立法人的庞大的国有企业，第二层次是直接持有国有企业股份并能对公司治理结构有重大影响的“实体”，这些实体包括国有资产授权经营集团、四大资产管理公司，以及新近出现的中央汇金公司等。第三层次是代表国家行使所有者职能的各层次国有资产管理委员会。
　　姑且不论在底层的国有企业，仅仅看处于第二层次的汇金公司和处于第三层次的中央国资委。我们可以很容易地辨识，汇金所扮演的股东角色离其控股国有企业非常近，而国资委离其管理的国有企业则要遥远得多。
　　汇金作为三大国有银行的“近股东”，其人员组成是非常精炼和市场化的，其特点可以描述为：1.汇金本身是依据公司法成立的投资公司，某种程度上被视为有政府背景的企业(Government　Body)，但无论如何汇金不属于行政序列，而国资委系统显然十分庞大，并且具有强烈的政府行政色彩，恐怕没有人会把国资委误解为企业。2.汇金直接向其控股的银行派出董事，这些董事的薪酬来自汇金，并且在董事会中依据个人的专业能力进行投票，汇金并不以行政命令约束董事的投票；但在国资委系统，其对所控制的国有企业仍然沿用行政化的“红头文件”来管理，其派出的董事或者监事服从的不是个性化的、市场化的判断，而是行政纪律。3.汇金仅仅是单纯的投资公司，其治理结构相当清晰，而国资委系统是多层级的，因此中央和地方国资委之间很难形成各司其职的两级所有者结构，最终导致了目前的两个问题，一是中央国资委管理地方国资委，“分级所有”被虚置，二是中央国资委关心的是资产而不是企业，“国有企业”被虚置。
　　概括而言，作为“近股东”的汇金模式仍然有相当光明的前景，作为“远股东”的国资委制度设计方案，我们对其的困惑及疑虑，和其问世之初相比，并没有减少。或者说，“近股东”模式严格优于“远股东”模式。
　　　　
　　新加坡淡马锡奇迹：“近股东”的典范
　　
　　当有些同志指出，汇金的问世是中国国有金融资产管理体制的创新时，我们认为言之过早，一是目前中央汇金政策未充分定位，二是如果比照新加坡淡马锡模式，也许汇金并不全然是创新。为展开对中央汇金未来的定位，我们需要先讨论一下淡马锡。　　
　　新加坡淡马锡金融控股公司是根据《新加坡公司法》于1974年6月组建的投资公司，其拥有20家大型“与政府有联系的企业”(GLC)的股份，占新加坡GDP的12％，这些GLC的绩效丝毫不逊色于新加坡私有跨国公司。估计淡马锡管理着550亿美元的市场资本化资金，每年的经营费用不到3000万美元，其中淡马锡管理GLC证券的代管部仅有53名工作人员！因此无论从哪个角度观察，淡马锡可以说是“近股东”的典型范例。
　　从淡马锡本身的治理结构来说，学者张春霖的研究指出，财政部虽然拥有其100％的股份，但财政部难以显著影响淡马锡。财政部任命淡马锡董事会的主席和董事，淡马锡每年提交经审计的财务报告供财政部审阅，财政部召集淡马锡或其管理的GLC召开会议，讨论公司的绩效和计划。
　　从淡马锡和GLC的管理架构来说，淡马锡持有GLC的股份时有一系列考虑，1.GLC要成为世界级的公司并具有国际竞争力，吸引人才；2.GLC要拥有高素质的董事会，并集中关注核心竞争力，向管理层支付具有竞争力的工资；3.GLC在经济增加值、资产收益率、股本收益率等方面应当以国际标准为基准。4.为了鼓励每个GLC注重核心竞争力，任何多样化的计划必须事先得到淡马锡的同意。5.淡马锡持有20多家GLC的股份，其中12家已在新加坡股票交易所上市，因此GLC不仅受到淡马锡的激励约束，同时资本市场也对GLC有巨大影响。
　　虽然淡马锡并不向外公开财务状况，但是从其30多年的运作来看，可以令政府满意，也使得GLC更具有核心竞争力。

　　中央汇金的定位：超越淡马锡的纯粹控股公司　　

　　从我们对淡马锡所进行的简单分析可以看出，汇金的定位应可较之淡马锡更为市场化，其内外部治理结构也可更富有弹性。
　　关于中央汇金和财政之间的关系，目前中央汇金也是由财政全额出资的投资公司，但应该看到，财政和金融这两大领域具有相当强的专业性，很少有熟悉商业银行经营管理的专业人才同时又是财税专家的，因此这决定了源自于财政部的人员可能难以成为高度专业化的汇金的人员主体。也许未来可以考虑由财政部和汇金共同从国内外挑选合格的金融专才，进行培训后，作为三家国有银行的董事由汇金统一派出，当然，中央汇金应该向作为出资人的财政部出具经过审计的年度财务报告。
　　关于中央汇金和其控股的三家银行之间的关系，参考淡马锡模式，汇金也许应该承担更多的义务，从被动的“近股东”加速向积极的“近股东”转型：1.汇金派出的董事应该熟悉跨国银行的运作，具有丰富的国际视野和实践经验，而不应该是匆匆培训上岗的前官员，否则三家国有银行就不可能有高素质的董事会；2.目前的格局是，财政和央行负责国有银行的财务重组，银监会负责国有银行的治理结构，从淡马锡模式看，作为控股股东的汇金应该和银监会紧密合作，使得国有银行的内外部治理框架更能反映所有者对它们的战略定位；3.汇金应通过董事会对国有银行的管理层提供具有竞争力的薪酬激励，而不应过度倚重行政或者党政手段；4.汇金所控股的国有银行应该通过上市等途径成为公众公司，使得公众和汇金能共同对国有银行实施监管；5.从目前趋势看，2005年底中国外汇储备很可能超过8000亿美元，取代日本成为全球第一大外汇储备国也有可能，因此汇金还可以进一步介入储备经营，通过汇金向国家开发银行、国家进出口银行等具备明确政府信用担保的金融机构出借外汇资金，外汇资金定价可参照这些政策性金融机构的境外融资成本制定。
　　关于汇金自身的治理结构。我们并不认为类似淡马锡那样不公开财务的做法是可取的。因此汇金在内部治理方面可以比淡马锡走得更远。中央汇金应有勇气披露其章程、人事构成、资产负债表等关键信息，以获得公众对“近股东”模式的支持。未来的中央汇金，应该定位为管理部分外汇储备、国有银行等在内的国有金融资产的、高度市场化的纯粹金融控股公司。
　　(作者单位：北京师范大学金融研究中心)